中华人民共和国最高人民法院
行政判决书
（2013）行提字第13号
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）陵水香泉国际旅游渡假中心有限公司。
法定代表人：吴广宁，总经理。
委托代理人：孔宁军，该公司职员。
委托代理人：严波，海南中邦律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省陵水黎族自治县人民政府。
法定代表人：杨文平，县长。
委托代理人：官宏冲，陵水黎族自治县人民政府法制办公室主任。
委托代理人：陈昆图，陵水黎族自治县国土环境资源局副主任科员。
陵水香泉国际旅游渡假中心有限公司（以下简称香泉公司）诉海南省陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）无偿收回国有土地使用权一案，海南省高级人民法院于2008年10月29日作出（2008）琼行终字第118号行政判决，已经发生法律效力。香泉公司不服，向本院申请再审，本院于2012年12月30日作出（2010）行监字第937号行政裁定提审本案，并依法组成由审判员王晓滨担任审判长，代理审判员李涛、阎巍参加的合议庭，于2013年6月14日公开开庭审理了本案。申请再审人香泉公司法定代表人吴广宁、委托代理人孔宁军、严波，被申请人陵水县政府委托代理人官宏冲、陈昆图到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经再审查明：1993年2月25日，香泉公司与陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）签订《国有土地使用权出让合同》及土地使用条件附件，约定香泉公司有偿受让陵水黎族自治县（以下简称陵水县）光坡镇香水湾892亩国有土地使用权，作为旅游度假和房地产开发项目用地，土地使用权出让金总额210.8376万元。1993年5月1日，陵水县政府为香泉公司办理上述土地登记手续，香泉公司取得陵国用（旅）字第029、031、032号《国有土地使用证》。此后，香泉公司取得陵城规编号38—40号《建设用地规划许可证》，但规划职能部门没有提供该地的控制性详细规划。为此，香泉公司曾向陵水县政府、国土局等有关部门提出申请和报送规划方案，但因该地整体规划2005年之前一直没有确定，故未得到批复。此外，该项目除无法用于开发建设的50亩配套沙滩地外，其余土地均于1994年被修至陵水县的海南省东线高速公路所封闭，工程车辆无法到达。陵水县政府为了便于香泉公司开发建设，于1994年10月6日向海南省高速公路股份公司发出陵府（1994）34号《关于要求在高速公路179KM地段开设出口的函》，要求在高速公路179KM地段开设出口，但海南省高速公路股份公司未作答复。2005年10月31日，陵水县政府再次就东线高速公路西侧土地封闭影响k177-k179公里地段土地开发的问题，向海南省交通厅打报告，要求在东线高速公路k178公里+400路段开口，海南省交通厅最终于2005年11月21日复函同意在东线高速公路k178公里+450路段开口。
2005年8月8日，陵水县政府作出陵府（2005）125号《关于依法收回国有土地使用权核发换地权益书的决定》。因未按法定程序举行听证会，2006年2月15日又作出陵府（2006）15号《关于撤销陵府（2005）125号的决定》。2006年6月16日，陵水县政府重新作出（2006）55号《关于依法收回海南香泉国际旅游度假中心892亩国有土地使用权核发换地权益书的决定》。香泉公司不服向海南省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议。2006年11月22日，海南省人民政府作出琼府复决字（2006）159号《行政复议决定书》撤销陵府（2006）55号决定。该决定认为陵水县政府应当按照规定给予香泉公司不超过一年的期限进行开发建设；申请人逾期不开发或者未按规定开发，则无偿收回土地使用权。2007年1月18日，陵水县国土局向香泉公司作出陵土环资函（2007）4号《关于依法无偿收回国有土地使用权的事先告知书》，拟依法无偿收回该公司位于陵水县光坡镇香水湾892亩国有土地使用权，并告知其有申辩和听证的权利，逾期未提出申辩和要求听证的，视为自动放弃申辩和听证权利。2007年1月26日，香泉公司以陵水县国土局行政行为违法为由，以书面方式告知该局不参加听证。2007年5月24日，陵水县政府作出陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》。香泉公司不服向省政府申请行政复议。2007年11月6日，省政府作出琼府复决字（2007）109号《行政复议决定书》维持了陵府（2007）45号的决定，香泉公司不服遂提起行政诉讼。
另查明：“海南香泉国际旅游渡假中心”原属三亚市旅游产业发展局下属企业。为落实中央和国务院关于政府不得经商和公务员不得担任企业法人代表的有关精神，2004年1月6日开始进行企业改制和股权转让工作。2004年4月20日，三亚市旅游产业发展局为甲方(转让方)，广州鑫马房地产开发有限公司为乙方（受让方），签订股份转让协议，甲方将其名下所持的“海南香泉国际旅游渡假中心”的股份全部转让给乙方，乙方承接甲方在“海南香泉国际旅游渡假中心”的100%股份后，甲、乙双方同意继续沿用“香泉国际旅游渡假中心”企业名，但按国家相关法律法规规定，在办理工商变更登记时，在原企业名后增加“有限公司”，甲、乙双方确认原“海南香泉国际旅游渡假中心”的全部权利、义务及责任由变更后的香泉公司承接。2004年6月8日，海南省陵水县工商行政管理局给“陵水香泉国际旅游渡假中心有限公司”颁发企业法人营业执照，并注明“原企业名称：海南香泉国际旅游渡假中心”。
再查明：本案892亩诉争土地中的800亩已于2006年9月27日经县政府出让给海南骏华房地产开发有限公司，并于2006年10月14日办理了《国有土地使用证》，土地用途为商服用地。剩余的92亩土地作为项目区域内的道路绿化等基础设施用地。
海南省海南中级人民法院一审认为：本案被诉的具体行政行为是陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》。本案事实是1993年5月1日陵水县政府为香泉公司办理陵国用（旅）字第029、031、032号《国有土地使用证》，1994年10月18日，陵水县政府分别向香泉公司作出陵府函（1994）68、69、70、71、72、73、74、75、76、77号《关于同意出让国有土地建设旅游度假中心的复函》，出让上述土地给香泉公司作为旅游项目使用。此后，香泉公司取得陵城规编号38—40号《建设用地规划许可证》。由于该项目在东线高速公路旁，东线高速公路建好后道路已封闭，香泉公司无法进行开发建设。1994年10月6日，陵水县政府为此向海南省高速公路股份公司发出陵府函（1994）34号《关于要求在高速公路179KM地段开设出口的函》，要求在高速公路179KM地段开设出口，但海南省高速公路股份公司对此未作答复。为此，香泉公司一直未对该地动工开发造成土地闲置，其责任不在香泉公司。陵水县政府不考虑本案的实际情况，仅凭香泉公司闲置土地二年以上，就作出无偿收回国有土地使用权的决定，属认定事实不清。2006年11月22日，省政府做出琼府复决字（2006）159号《行政复议决定书》，认为被申请人应当按照规定给予申请人不超过一年的期限进行开发建设；申请人逾期不开发或者未按规定开发，则无偿收回土地使用权。但陵水县政府未按琼府复决字（2006）159号《行政复议决定书》给香泉公司不超过一年的期限进行开发建设，就作出陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》，显然不妥。况且，琼府复决字（2006）159号《行政复议决定书》尚未被依法撤销，该决定仍然有效。陵水县政府作为下级人民政府，无权改变上级人民政府的行政复议决定。基于上述事实，陵水县政府应适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条来处理本案，而陵水县政府却适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条和《海南经济特区土地管理条例》第三十七条的规定来处理本案，显然适用法律错误。综上，陵水县政府作出陵府（2007）45号决定认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销。2008年4月23日，海南中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，作出（2008）海南行初字第8号行政判决：撤销陵水县政府作出的陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》。陵水县政府不服，提出上诉。
海南省高级人民法院二审认为：陵水县政府与香泉公司双方签订的土地使用权出让合同中关于土地使用条件第四条明确规定，由用地者即香泉公司承担本案诉争土地的“三通一平”责任。因此，陵水县政府没有义务承担开发土地的道路修建责任。此外，陵水县政府1993年出让本案诉争的土地，出让价格相对低廉，要求出让方承担可能远远超过土地价格的费用去为土地开发商完成“三通一平”的责任，既不合理又不可行，故香泉公司辩称诉争土地没有道路通行，陵水县政府没有对诉争土地进行“三通一平”而导致无法进行开发建设的理由，没有事实和法律依据，法院不予支持。陵水县政府主张，向海南省高速公路股份公司发函要求在高速公路179KM段开设出口，只是政府为帮助投资者而提供的一种服务而非合同约定必须履行的合同责任的主张，有理有据，法院予以支持。陵水县政府自1993年将本案诉争土地出让给香泉公司后，香泉公司十多年来一直未进行开发建设，造成土地闲置二年以上，责任在于该公司；一审判决认定造成土地闲置责任不在香泉公司是错误的。陵水县政府依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条和《海南经济特区土地管理条例》第三十七条规定，决定依法无偿收回香泉公司位于陵水县光坡镇香水湾892亩国有土地使用权，注销陵国用（旅）字第029、031、032号《国有土地使用证》和用地红线图，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。综上，陵水县政府诉称政府不承担开发用地道路修建和“三通一平”的义务，造成土地闲置二年以上责任在于香泉公司的主张，有理有据，法院予以支持，一审判决认定造成争议土地闲置责任不在香泉公司有误，适用法律错误，应予改判。2008年10月29日，海南省高级人民法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十条、第五十六条第四项之规定，作出（2008）琼行终字第118号行政判决：一、撤销海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第8号行政判决；二、维持陵水县政府作出的陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》；三、驳回香泉公司的诉讼请求。香泉公司不服，向本院申请再审。
香泉公司申请再审称：一、依据申请再审人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》及相关法律法规，开发建设必须要得到规划职能部门的批准，方能动土施工。从1994年开始，申请再审人就对项目进行了规划设计，并将规划设计方案报请被申请人规划职能部门审批，但至今申请再审人向被申请人规划职能部门提出的开发申请均石沉大海。规划职能部门没有提供该地块的规划设计条件和要点，也没有编制任何总体规划，导致申请再审人无法开工建设；二、省政府于2006年11月22日作出的琼府复决字（2006）159号《行政复议决定书》,依法撤销了陵府（2006）55号行政决定，并要求被申请人必须给申请再审人不少于一年的开发期。但被申请人并未执行琼府复决字（2006）159号《行政复议决定书》中关于一年开发期限的内容，于2007年5月25日再次作出陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》，违反上级指令无偿收回争议土地；三、海南省东线高速公路将争议地块封闭，是导致申请再审人不能如期开发的主要原因，属不可抗力。申请再审人多次申请在东线高速公路k177—k179路段开口，并承诺承担全部开口和从开口处至争议地块的市政道路的费用，但海南省交通厅在2005年11月21日才复函同意在东线高速公路k178公里+450路段开口。基于以上事实和理由，请求最高人民法院：撤销海南省高级人民法院(2008)琼行终字第118号行政判决书和被申请人陵水县政府违法作出的陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》行政决定，确认陵国用（旅）字第029、031、032号《国有土地使用证》继续合法有效，并判令被申请人陵水县政府承担本案的诉讼及相关费用（包括代理律师费用）。
陵水县政府辩称：一、关于争议土地未在两年内开发的责任。申请再审人与被申请人下属单位原陵水县国土局签订的《国有土地使用权出让合同》明确规定由用地者即申请再审人承担诉争土地的“三通一平”责任，被申请人没有义务承担开发土地的道路修建责任。1993年，涉案土地出让价格相对低廉，全县范围内出让土地都是生地出让，要求被申请人承担可能远远超过土地出让价格的费用去为申请再审人完成“三通一平”的责任，不合理也不可行；二、申请再审人认为东线高速公路封闭是导致其不能如期开发的主要原因。被申请人认为，向海南省高速公路股份公司发函要求在高速公路179KM段开设出口，只是政府为帮助企业而提供的一种服务而非必须履行的责任。况且高速公路下的涵洞可以通行车辆，并进行开发建设。因此，导致争议土地未在规定时间内进行实质性开发的责任在申请再审人；三、被申请人作出的陵府（2007）45号行政决定程序合法。2006年11月22日，省政府琼府复决字(2006)159号《行政复议决定书》撤销被申请人陵府(2006)55号决定。该复议决定作出后，被申请人根据相关法律，针对申请再审人闲置争议地块的情况进行认真审查，认为申请再审人在香水湾892亩的闲置建设用地不属于依法收回国有土地使用权核发换地权益书的处置情形。2007年1月18日，被申请人下属的国土局作出《关于依法无偿收回国有土地使用权的事先告知书》(陵土环资〔2007〕4号)，拟依法无偿收回香泉公司位于香水湾892亩国有土地使用权，并告知其有申辩和听证的权利，逾期未提出申辩和要求听证的，视为自动放弃申辩和听证权利。2007年1月26日，香泉公司以陵水县国土局行政行为违法为由，以书面方式告知该局不参加听证。2007年5月25日，被申请人根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条和《海南经济特区土地管理条例》第三十七条规定，作出被诉决定，依法无偿收回争议土地，并注销陵国用(旅)字第029、031、032号《国有土地使用证》和用地红线图。申请再审人不服向省政府申请行政复议。2007年11月6日，省政府琼府复决字(2007)109号《行政复议决定书》维持被申请人作出的陵府(2007)45号决定。综上所述，申请再审人取得陵水县香水湾892亩国有土地使用权后，未按照《国有土地使用权出让合同》约定的土地用途及动工期限投入资金对土地进行实质性开发，造成土地闲置超过2年以上，责任在于申请再审人，二审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求最高人民法院依法驳回再审申请人的诉求，维持二审判决。
以上事实有《国有土地使用权出让合同》、陵国用（旅）字第029、031、032号《国有土地使用权证》、陵府函（1994）68-77号《关于同意出让国有土地建设旅游度假中心的复函》、陵府（2005）125号《关于依法收回国有土地使用权核发换地权益书的决定》、陵府（2006）55号《关于依法收回海南香泉国际旅游度假中心892亩国有土地核发换地权益书的决定》、琼府复决字（2006）159号《行政复议决定书》、陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》、陵城规编号38—40号《建设用地规划许可证》、陵府函（1994）34号《关于要求在高速公路179KM地段开设出口的函》、（2005）三证内字第2048号公证书等证据在案佐证。
本院认为，本案的争议焦点是争议地块未能在规定期限内开发，是否系申请再审人自身原因所致。
首先，本案争议土地除50亩无法用于开发建设的临海沙滩地外，其余可供开发部分均位于东线高速公路西侧的山坡地，被东线高速公路完全封闭，工程车辆无法到达，导致申请再审人无法对争议土地进行开发建设。在高速公路之下虽有涵洞通往争议地块，但该涵洞系用于排洪而非车辆通行，更无法通过大型工程车辆。被申请人主张申请再审人可以通过高速公路下的涵洞到达开发地块，并以此证明申请再审人对土地闲置负有责任的理由不能成立。1993年香泉公司与陵水县政府签订国有土地使用权出让合同时，东线高速公路尚未修至陵水县，申请再审人对修建高速公路可能导致的争议地块被封闭的情况难以预见，在此情况下要求其承担土地闲置两年的不利法律后果，明显有失公允。根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》土地使用条件附件的约定，“三通一平”的费用虽由申请再审人负担，但对高速公路开口这样涉及交通以及对公共设施变动的工程项目，必须获得主管部门审批后方可实施。在高速公路将争议地块封闭后，申请再审人曾通过被申请人向有关部门反映这一问题，被申请人作为合同一方，理应在其职权范围内协调有关方面，促成高速公路早日开口。故其提出“三通一平”系申请再审人的合同义务，其对道路修建不负有责任，申请再审人不能因高速公路未开口而免责的理由不能成立。
其次，依据城市建设相关法律法规以及申请再审人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》，争议土地的开发建设必须要得到规划职能部门的批准，方能动土施工，而该地块却一直没有出台明确的规划指标，申请再审人虽多次将其拟定的规划设计方案报请被申请人相关部门审批，但有关部门对此一直未予答复。因此，未获得规划审批亦成为造成申请再审人无法对争议地块进行开发建设的一个重要原因。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，申请再审人由于东线高速公路封闭以及一直未能取得规划审批等原因无法如期开发争议土地，应属“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形。
综上，陵水县政府作出的陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，应予撤销。香泉公司请求判决撤销被诉决定于法有据，应予支持。本案一审判决撤销被诉决定正确，应予维持。二审判决撤销一审判决，维持被诉决定错误，应予纠正。至于香泉公司持有的陵国用（旅）字第029、031、032号《国有土地使用证》的效力及其所涉土地的归属问题，由于涉案土地已经出让，故陵国用（旅）字第029、031、032号《国有土地使用证》的效力能否恢复以及香泉公司能否据此继续使用所涉国有土地，取决于骏华公司取得上述土地是否合法或者构成善意取得，而该问题不属于本案的审查范围，需通过其他途径另行解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2008）琼行终字第118号行政判决；
二、撤销陵水县政府陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》。
三、驳回香泉公司的其他诉讼请求。
一审、二审案件受理费共100元，由陵水县政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王晓滨
代理审判员 李涛
代理审判员 阎巍
二〇一三年十二月十九日
书记员 梁卓
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